编者按
    近期，部分地区接连传出当地出租车集体罢运的消息，引发社会广泛关注。撇开情绪化的因素，从行业角度观察，我们发现出租车是一个特许经营的行业，罢运背后的利益之争，追根溯源很大程度上是利益各方对于特许经营权的争夺和占有以及由此带来的“不公”。而在“市场化”的大旗下，相关政府部门似乎在如何管理上难以作为，最后却总是不得已出来为结果“买单”。那么，出租车作为城市公共交通的组成部分，能否完全市场化？到底是“市场化”出了问题，还是“市场化”不到位导致了问题？业界也有争议。本报为此组织了一组报道，意在从几个侧面对罢运现象进行剖析和透视，为读者提供参考。
　　温州出租车罢运：彻底市场化惹的祸 
　　7月28日清晨，温州街头出现反常一幕：全城数千辆出租车停工罢运、市民生活出行受阻、数十辆出租车被砸，正常社会秩序受到影响。 

　　面对突如其来的出租车集体罢运事件，温州市委、市政府紧急部署应对。在“黄金48小时”内将少数人预先筹划的28、29、30日三天“罢运”行动成功瓦解。事情虽已平息，但原因值得深刻反思：出租车停工罢运，到底是谁惹的祸？ 
　　车主已成“车老板”司机大多是农民工 
　　探究“罢运之根”，温州市公路运输管理处处长杨作军揭开了冰山一角：出租车营运证实行市场化的体制是根源之一。 
　　温州市出租车营运体制有一个全国少有的现象：彻底市场化运作。 
　　上世纪的1998年，在市场化、民营化浪潮的推动下，中国市场经济发祥地之一、市场化程度相当高的温州，在出租车营运体制领域率先实行市场化、私有化改革：投标拍卖，营运证彻底买断，永久使用。当时，政府对一辆车放出的标底是20万元，结果首批300辆车平均每辆中标价为68万元。 
　　温州市政府有关人士称，政府当年在“城市建设市场化”“政府一毛不拔，事业兴旺发达”的改革思路指导下，认为出租车牌照(实质是营运证)是政府的“稀缺资源”，它在市场上实际上有很高的“含金量”。温州政府希望通过市场化运作，一是改革所逼，二是体现公平公正，清除争抢营运证的腐败问题，三是为当时窘迫的市政公运筹集发展资金。 
　　后来，营运证在市场上越来越“值钱”，人们视之为相当于获得一份永久性的就业岗位。此后，政府又相继向一些国有、集体运输企业放出营运证计划指标，但又逐渐被个人买断。经过10多年市场魔力的推动，营运证一倒再倒，连翻“跟斗”，如今一个营运证的市场价已飙升至“全球天价”126万元。 
　　由此，持有3329辆出租车营运证的车主几乎100%是私人或私营企业。即使挂靠一些公司经营，车主仍然是个人。 
　　结果问题出来了：在这种体制下，车主花120多万元巨资买“车”是为了投资，而投资是要算成本、求回报的。120万元一年的民间利息成本就是18万元左右，除了它，还要追求一定的盈利。 
　　记者调查到，温州的车主其实已成为“车老板”。开车是个苦差事，车主基本上不赚这“辛苦钱”。在温州开出租车的司机大多是外地农民工。于是，为了管理和防范车辆流失，车主便将车子承包给一些“中介人”，由他们负责管理。在出租车市场，已出现二、三、四道中介“承包人”。 
　　如此，车主、挂靠公司、中介人层层逐利，从市场经济角度看，他们认为这是合理的。经过层层“剥皮”，最后落到司机的腰包自然所剩无几。 
　　由于层层承包，政府即使给予燃油补贴或每公里加收1元钱，但因为有“收租者”车主和中介的存在，这些实惠最后也不能落到司机的腰包。 
　　城市交通公共福利事业能否彻底放开？ 
　　走到眼下这一步，无论是罢工的出租车司机，抑或车主抑或中介公司都成了“受害者”“冤屈者”。政府由于早已交出了营运证的“永久使用权”，就缺少更为有效的“杀手锏”对出租车进行必要监管。 
　　温州市公路运输管理处处长杨作军说，营运证被永久性买断，问题又很棘手。多年来，我们为此感到很头痛，政府曾想了许多办法解决出租车出现的一些问题，都难以奏效。他说，如果城市出租车不定位作为城市公共交通的补充，而依然当作私人投资经营，规范出租车的问题较难解决。 
　　“我们必须反思，城市交通公共福利事业能否彻底放开进入市场化？”全国中小企业促进会副会长周德文直言，出租车作为城市交通的必要补充，也关系到广大群众的切身利益，政府应该有所作为。把它彻底市场化，不是很明智的选择。多层获利，自然让实际劳动者———出租车司机只能得到微利，而且又享受不到政府的补贴“‘有形的手’不起作用了。” 
　　中国行政管理学会常务理事、浙江大学公共管理学院博导陈国权教授认为，问题的根本在于出租车行业的定位问题。出租车行业不应该是完全市场行为的，应该是准公共服务或半公共的产品，政府应负有责任，提供服务，而不是什么都收钱，加重了该行业的运营成本。 
　　但也有专家说，问题不出在私有化，而在于改革不彻底。日本、香港及西方等地，出租车的产权和营运也是私有化的，人家为什么管得好好的？相比之下，问题出在中国目前对出租车的管理法制不健全、政府规范管理不到位，政民信息不对称，群众正常诉求渠道不通畅。 
　　陈国权教授表示，在准确定位出租车行业的同时，政府及有关部门须补上解决“四不”这一课。同时加大对非法营运等打击整治。 
　　有识之士还认为，建立在政府监管、指导下的出租车司机人才中介机构，提高出租车司机的素质，从源头上规范其行为；建立出租车行业协会，实行行业自律；削减一些不必要的中介机构，减轻出租车司机的负担等，都是政府要伸出的“无形之手”。（本报记者 张和平 岳德亮 曹薇） 
　“兰州模式”：政府强势介入 
　　经历了出租车大罢运的兰州市近年从简单的市场准入管理向经营全过程管理转变，形成了一种较为“强势”的管理模式。 
　　建立了一种特许经营权的回收机制 
　　“多、小、散、弱”是兰州市出租车主管部门———兰州市城市交通运输管理处(以下简称城运处)对当年出租车公司状况的描述。据介绍，1996年兰州市出租车公司多达116家，最小的公司只有3辆车，出租车空驶和恶性竞争现象也严重。 

　　随后，政府不得不进行总量控制，到2001年，兰州市出租车企业逐渐减少至96家。此时，兰州出租车营运模式仍以个体挂靠公司为主，特许经营权和产权为个体经营者所有，所挂靠公司实质是服务性公司，收费多而服务项目少。 
　　2001年3月12日，在负担重、罚款多等多种因素共同作用下，兰州市出租车发生大规模罢运事件。这次大罢运后，兰州市政府痛下决心，对出租车运营模式进行改革，“两权归企”的经营模式在2002年得以确立。 
　　“两权归企”即车辆产权和经营权归企业所有，经营者承租经营。目前兰州市出租车数量为6738辆，其中“两权归企”承租经营的出租车5938辆，今年8月过后，余下800辆股份制经营出租车在特许经营期满后，也将转为“两权归企”的经营模式。 
　　在改革过程中，兰州市不仅将“两权”归集到出租车公司，还通过兼并、收购、联合、重组模式，同步将原来96家出租车公司合并为26家，并对其进行资质等级评定。 
　　“拥有500辆以上出租车的公司为一级资质，拥有100至499辆车的公司为二级资质，拥有99辆车以下的公司无资质。”兰州市城运处处长杜明飞说，“具备二级以上资质的公司在出租车报废后可以更新，无资质公司不能更新，引导企业向规模化、集约化经营发展。” 
　　“两权归企”后，兰州市还出台措施，严格禁止特许经营权的炒卖和层层转包。“一旦发现有人炒卖、转包，我们规定不但要收回特许经营权，还要对相关企业进行重罚。”杜明飞说，“即使有人要退出过户，也必须是由公司先收回车辆和经营权，退还押金，然后报兰州市城运处审批，才能过户给其他人运营。” 
　　此举实质是建立了一种特许经营权的回收机制。杜明飞说：“特许经营权放得出去，也要收得回来，否则炒卖或层层转包会造成行业‘泡沫’，‘泡沫’一旦被挤破，最后承包者利益受损，罢运事件就难以避免。” 
　　力求出租车公司和司机利益均衡 
　　行业内部分配公平与否，是出租车行业稳定的基础。为防止拥有“两权”的出租车公司过度挤压出租车司机利润空间，兰州市在“两权归企”基础上，又“强势”统一了三项收费，禁止其他乱收费，力求出租车公司和出租车司机利益均衡。 
　　这三项收费是：出租车特许经营权有偿使用费，8年3.6万元，由政府向公司收取；出租车承包风险抵押金，每车6万元，由公司向出租车主驾收取，承包合同终止时返还；承包与管理费，每月每车4100元，由公司向出租车主驾收取。 
　　“这些收费标准是与出租车公司协商的结果，也是在深入、广泛的调查基础上，详细计算出租车和出租车公司收益、支出得出的结果。”兰州市城运处出租车管理科科长吕乾胜说。“我们制定的这一标准，既能保证公司每月从每辆车身上获取一定利润，也能让出租车保持较好的收益。” 
　　开了近7年出租车的张书海告诉记者，他本人跑白班，每月净收入在2000元以上，夜班司机收入在1500元左右。杜明飞介绍，他们测算的数据还要高一些，尤其是新车司机，上座率高，维修费用低。这样的收入在当地不算低。 
　　至于出租车公司，记者调查了解到，尽管不少公司抱怨政府制定的风险抵押金、承包与管理费偏低，但没有一家公司肯主动放弃特许经营权。记者还注意到，兰州不少出租车公司还开办了汽车修理厂，开展“一条龙”式服务，这也让这些出租车公司增益不少。 
　　吕乾胜说“不少地方认为各公司情况不同，很难统一规费标准，这种认识有误区。事实上，各公司情况大同小异，人工和管理成本也相差不大，政府部门完全可以调控规费。” 
　　吕乾胜认为，如果做不到这一点，在“两权归企”后，处于强势地位的出租车公司为了利益最大化，难免会挤压出租车司机的利润空间，造成行业内部分配不公，进而形成不稳定因素。 
　　杜明飞说：“既然是特许经营，就表明出租车市场并非纯粹竞争性市场，政府管理不能缺位。”记者采访了解到，在兰州，如果出租车公司擅自提高这些规费标准，和炒卖特许经营权一样，不仅要受到重罚，还将损失更新指标。 
　　考评优秀者获得更多的经营权指标 
　　特许经营权不能炒卖，不能层层转包，各项收费又是完全统一的，这迫使兰州市各出租车公司只能在服务上、品牌上下功夫。而兰州市出租车主管部门也为此制定了较为详细的民主考评和奖惩措施，进一步引导行业有序竞争、发展。 
　　“我们会对这26家公司进行打分，但打分不是想打多少就是多少，而是与企业每年要签订一系列目标管理责任书，对每项事务或标准设立分值，完成或达标，就能得到相应分值，反之则会被扣除。”杜明飞说。 
　　记者采访中看到，2009年，兰州市城运处与26家公司就签订有5份责任书，包括企业经营管理目标责任书、安全生产目标管理责任书、党建工作目标责任书和两份维护行业稳定目标管理责任书。 
　　这些责任书内容细致，每项都设有分值“这类似于单位的民主测评，各公司负责人依次上台进行年终总结，台下其余公司负责人和驾驶员代表对其打分。”杜明飞说“最终得分将与主管部门的打分累加，依据分值高低对公司进行奖惩，考评优秀者将获得更多的特许经营权指标，而落后者随车辆更新将被收回部分指标，资质评定也会受到影响。” 
　　除了以考评方式“强势”介入企业经营全过程的管理，兰州市还发展部分驾驶员为信息员，在出租车司机中建立基层党组织和工会，从而更好地介入出租车公司经营管理，了解驾驶员的诉求和行业状况，一旦发现问题和不稳定苗头，立即采取措施化解、协调。 
　　最近，一些出租车司机反应最新更新的一批吉利汽车质量存在一定问题，兰州市城运处立即展开了调查。记者看到，这份调查对吉利汽车的营运状况、存在的质量问题进行了详细分析，并提出了对策建议，调查十分细致。 
　　杜明飞说，出租车行业是一个敏感行业，接触面又广，很多外在矛盾，也可能引发不稳定事件，这不是交通部门能解决的，但作为主管部门，需要畅通他们的诉求渠道，积极协调。(记者 朱国亮)
 
　　哈尔滨：法院不受理行业不管理  
　　在哈尔滨市，出租车经营权纠纷再次成为社会各界关注的焦点事件：不少“买断”承包人想尽办法欲将出租车的经营权更名过户到自己名下，出租车公司则千方百计保有这块特许利益。在双方矛盾一触即发的时刻，当地交通行业主管部门和法院被推上了风口浪尖，究竟该谁出面调处双方矛盾、平衡利益关系？相关部门各执一词。 
　　纠纷波及多家出租公司几百台车 
　　目前，哈尔滨出租车公司使用的出租车经营权是政府以“特许经营”方式转让的。所谓特许经营，就是政府对出租车经营采取“市场特别准入”，将出租车经营权授予特定公司，公司再向出租车司机出售营运证，收取租车费和管理费，从而形成政府垄断资源、公司垄断经营的格局。在哈尔滨，一些与出租车公司签订“买断”合同的承包人认为营运期满后，经营权应归到自己名下，并为此不断向有关部门反映情况争取支持。 

　　现年31岁的黄昌东是哈尔滨中德出租汽车有限责任公司(以下简称“中德公司”)的一位承包人。“2006年6月，我高利贷款8万元从中德公司一位承包人手里买来一台二手捷达车，并与中德公司签订了‘买断’合同，运营期满后我提出把经营权更名过户到自己名下，中德公司不答应。我只好多次到哈尔滨市有关部门反映情况，交通局让我去法院打官司，法院却不立案，无奈之下我又多次到北京反映情况，2009年3月哈尔滨市道外区法院立案，至今也没有终审判决。” 
　　同为中德公司的出租车司机孙新愁容满面地说“我的情况比黄昌东还糟，多次反映情况也没立上案。现在已经8月初了，再过两个月我的车就到更新期了，公司提出要收回重新发包。这台车是我花16万多的高价买断来的，拼上一条命也得把经营权要回来。” 
　　据了解，在哈尔滨市1.2万台出租车中，就有几百台出租车面临经营权纠纷，涉及正业、商银、中德、农垦、飞达二公司等多家出租车公司。 
　　交通局和法院经营权纠纷该谁调处？ 
　　采访中，记者获悉经营权纠纷已经上升到白热化的程度，交通行业主管部门、法院都认为这个问题必须想办法抓紧解决，前者认为“应畅通法律诉求通道，通过司法手段化解纠纷”，后者提出“司法审判代替不了行业管理，交通部门应出面调处”。 
　　哈尔滨市交通局有关负责人认为，经营权纠纷已经成为出租车群体性事件的一个主要诱因，因此必须抓紧想办法解决“历史上我们曾跟法院紧密配合，依法处理了很多经营权纠纷案，效果很好，因此我们认为鉴于经营权纠纷起因是合同纠纷，交通部门无法就财产转移、处置进行调处，因此由法院依法受理依法审判类似案件，我们则全力配合法院做好审判后的行业稳定工作，才能维护好这个行业的稳定健康发展。” 
　　哈尔滨市中级人民法院有关负责人说，出租车作为特许经营的行业，不是合同纠纷那么简单，法院受理案件是用民事审判的手段替代了行政管理，以前为此还遭到上级法院的批评。之后开始采取过渡办法，已经受理的案件转回交通部门调处。最近黑龙江省高级人民法院明确提出“不属于法院的审判范围”，从此不再受理类似案件。 
　　行业维权者与法学教授观点相左 
　　受访的法律工作者提出，经营权纠纷问题比较复杂，既涉及行业许可，又涉及合同纠纷，同时又是各种相关利益主体的利益纠葛点，至今国家、省市都没有对此问题的明确答复。行业维权者彭占中认为经营权纠纷起因是合同纠纷，理应归人民法院依法审理；法学教授李华菊提出“经营权纠纷涉及到特许权，属于行政案件，理应归交通行业主管部门管辖。” 
　　一些出租车承包人告诉记者，对于不少同行四处反映情况争取要回经营权，他们也不完全赞同，因为这些人中除了明确规定营运期满后车辆和经营权归承包者所有外，还有一些“浑水摸鱼者”，合同中本来没有经营权转移的明确约定，却想通过“大帮哄”与上述人群获取同等权益，这样的情况有关部门应区别对待，不能姑息迁就。 
　　黑龙江省人大法制委员会委员、黑龙江省政法管理干部学院法学教授李华菊告诉记者，经营权纠纷确实比较复杂，它跟买车、买房和买冰箱等截然不同，它的转让必须经过交通行政管理部门许可，否则就是无效的合同。因此，她认为问题的关键在于交通行政主管部门是否允许经营权分割到个人，如果允许，经营权完全可以转到承包者个人名下；如果不允许，交通行政主管部门可明确答复承包人“买断合同”是无效合同，因此不予支持，需要交通部门重新审查、重新办证。对于“经营权纠纷”的过错方，她认为承包人可以起诉相关管理部门以追偿损失。（记者 颜秉光）