土地是民生之本，是发展的重要基础和保障。如何通过改变土地的管理和利用方式，建立土地管理新机制，为城乡统筹发展提供富有实效的资源保障，是我们国土资源部门在推进城乡统筹发展工作中必须高度重视和认真解决的重大课题。自广元市被列为全省统筹城乡发展综合配套改革试点市以来，我们对此进行了积极主动的探索与思考。

    土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须进一步完善土地利用规划

   土地利用规划是国土资源部门为城乡统筹发展提供资源保障的重要基础和龙头。从现实情况看，创新和完善土地利用规划在城乡统筹发展中已经成为极其迫切的一项重要的基础性工作。现行的土地利用总体规划是1997年编制完成的，目前，随着工业化、城镇化发展加快和统筹城乡工作的推进，已越来越不适应新形势的要求，土地供需矛盾日益突出。从广元情况看，随着开发区区域调整、工业发展集中区的形成、旅游资源的开发等等，所需要的大量建设用地大多数都没有纳入现行土地利用规划，对不少项目用地的保障出现瓶颈。比如，很多集镇在原规划时没有进行相应的功能用地规划，如旅游型集镇没有旅游项目用地规划，资源型集镇缺少资源开发加工项目用地规划。且普遍用地规模极小，除省和国家的试点镇，其余集镇的用地指标一般不足50亩，严重制约了小城镇的发展，使集镇对农村、农民和农业的辐射带动作用不能充分发挥。比如，全市除布局了少量的中心村建设用地外，几乎没有对农村发展农副产品加工业和新农村建设等进行专门的建设用地规划。再比如，土地整理专项规划不完善，尤其是项目的布局上，与农业产业化、规模化发展、与农村小集镇发展衔接不够等等。这些问题已经成为束缚城乡统筹发展的“绳索”，如不及时加以解决，城乡统筹发展将缺乏基础和活力。

   国务院已决定在全国开展新一轮土地利用规划修编，这为完善土地利用规划提供了契机。在新一轮规划修编中，必须紧紧围绕统筹城乡发展对经济社会发展、产业发展和重点项目建设布局的要求，把依法严格保护耕地和基本农田与保障城乡统筹发展的建设用地有机统一起来，科学合理划定各类用地。必须注重完善三个方面的规划。一是要注重完善市、县（区）两级以及重点小城镇工业集中发展区的用地规划。加快工业发展，尽快形成强劲的工业基础，是构建城乡统筹发展的产业体系，加快推进城乡统筹发展基本支撑点。在近年来国家对工业用地管理逾来逾严格的情况下，进一步通过合理布局工业集中发展区，科学设置工业用地规模，从规划上切实保障好工业发展用地，推进工业快速发展。二是要注重完善沟通连接城乡的小城镇、中心村土地利用规划。随着统筹城乡经济社会发展的深入推进，大部分村民必将向聚居点、中心村和小城镇集中，必将产生一大批星罗棋布的小城镇和中心村。必须围绕城镇体系建设规划，超前思考，未雨绸缪，切实做好小城镇和中心村建设用地规划，细化到经济和社会事业发展以及基础设施建设的各类项目上，都要有明确的建设用地布局和适度的建设用地规模，保证小城镇、中心村建设的依法用地和建设的规范有序。另外，要注重完善土地开发整理专项规划。在土地开发整理规划中，一方面，要坚持“突出特色、产业支撑”的原则，另一方面，要创新耕地保护、尤其是基本农田保护的思路，坚持以建设促保护，按照实施一个项目就建设成一个现代农业的产业园区、一片高质量的基本农田保护区的要求，把土地整理重点向基本农田保护区，向小城镇和中心村周边集中，使土地整理规划真正做到与发展现代农业相结合，与新农村建设和基本农田保护相结合。

    土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须不断提升土地资产营运的能力和水平

   经营好土地资产不仅可以提高政府对城乡统筹发展的财政投入能力，还可以促进城市建设，推进工业发展，从而增强工业反哺农业、城市带动农村的能力，有效推进城乡统筹发展。从我市的土地资产营运现状看，近几年通过创新机制和整顿规范秩序，土地市场较快形成和发展，但是由于起步较晚，还处于初级阶段，抵御风险的能力还较弱。如今年因股市和房市低迷，加上“5·12”地震灾害的影响，土地市场又处于停滞状态，这对我们加快推进城镇建设、加速城镇化发展、搞好城乡统筹造成了一定的负面影响。

    提高土地资产的营运能力，必须进一步解放思想，开阔视野，创新方式，不断完善体制机制，推进土地市场建设。一是可通过优化用地规划和用地计划，实行非饱和饥饿供地和城市基础设施完善配套后再予供地的策略，提高土地的单位价值。二是加大营销力度，把资源放到更广的领域和范围，显化资产价值，增加土地收益。三是下大力气做好小集镇小宗地的营运工作，不仅把小集镇小宗地出让作为增加政府收入的手段，更作为吸引当地农民向城镇聚居的手段。四是可通过盘活存量土地，尤其是乡镇和集镇因改制的供销社、食品站等计划经济时代的国有、集体企业形成的大量闲置土地，腾笼换鸟，出让给愿意到集镇聚居的农民或乡镇村办企业，激活基层土地市场。五是可围绕提升城市档次和品位优化城市规划，对工业用地适度放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，对住宅用地严格控制建筑密度、严格控制绿化率，提高用地门槛，防止土地粗放利用。

    土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须进一步加大土地开发整理力度

    加快农村“路、水、气、电”建设、改变农村基础设施建设落后状况是城乡统筹发展的重点。而土地开发整理的重点就是要通过对整理项目区内的田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和农民的生活条件。因此，土地开发整理不仅是落实非农建设占用耕地占补平衡的有效手段，也是土地管理有效服务新农村建设和城乡统筹协调发展的重要内容和抓手。

    加强土地开发整理，必须更新理念，把开发整理与新农村建设，与农业产业化发展等相结合，不断提高开发整理的实效。一是要把实施土地开发整理作为促进新农村建设的重要抓手。通过对农田特别是基本农田进行整理，配之以完善的灌溉系统，有效改善农业生产条件，提高土地生产能力，降低农业生产成本，推进农业产业结构调整，促进农业增效和农民增收；通过对旧的民居点的改造，配之以完善的道路交通系统，有效改变农村面貌，提高农民群众居住水平和生活质量，使群众出行及生产生活更加方便，从而为社会主义新农村建设打下扎实基础。二是要把土地开发整理作为发展现代农业、实现农业产业化的重要手段。将土地整理与农业结构调整、农业规模化经营和产业园区建设紧密结合，围绕项目的要求、围绕产业发展的需要开展土地开发整理。通过土地开发整理，在改善农业生产条件提高耕地质量的同时，归并分割细碎的地块，形成规模经营的条件，改善传统的农用的利用格局，为发展特色农业、引进农业产业化龙头企业创造条件。三是要创新土地开发整理的投入机制。一方面，严格执行政策规定，将土地出让金纯收入不低于15%用于农村土地开发整理。另一方面，按照“谁开发、谁受益”的原则，采取村集体筹一点、鼓励农民投工投劳、吸收社会资金、鼓励企业参与等多种方式，充分调动各方面的土地整理积极性，形成多元投入的机制。

    土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须创新体制机制促进集体土地流转

    目前，农村基本实行土地联产承包责任制，人均只有一亩左右的耕地资源被承包得零星分散，极大的降低了土地的利用率，增加了农民的耕作成本，挫伤了农民的生产积极性。在统筹城乡发展，推进城乡一体化的过程中，农村土地的保护与利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖锐，小块经营的小生产与发展现代农业的矛盾日益显现。因此，土地流转、大户经营，实现农业产业化、规模化，是城乡统筹发展的“破冰”之策。

    集体土地流转，有集体建设用地使用权流转和集体土地承包经营权流转两个方面。集体建设用地使用权流转，可采取出让、转让、租赁、作价（出资）入股、联营、抵押等方式。即土地所有者在经过批准后，可以将集体建设用地使用权在一定年限内有偿出让与土地使用者；也可与承租人签订一定年期的土地出租合同，由承租人按合同约定支付土地租金，将土地使用权出租给土地使用者；也可作价（出资）入股，即将一定年期的集体建设用地使用权收益金折成股份，由土地所有者持股，参与分红；也可实行联营，即集体建设用地所有者或使用者依法以其土地使用权作为联合经营的条件，与公民、法人或者其他经济组织共同兴办乡（镇）、村企业或者其他经营性项目，并共同经营、共享利益和共担风险。集体土地承包经营权流转，可采取转包、互换、出租、转让、入股等方式。转包即承包户可将部分或全部农地承包经营权以一定期限转给他人或经济组织经营，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。互换即为方便耕作或各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权，原享有和承担权利义务也相应互换，发包方应对互换后的土地办理承包经营权变更登记手续。出租即将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人或经济组织从事农业生产经营，出租后原土地承包关系不变，原承包户继续履行土地承包合同规定的权利和义务。转让即承包户有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，申请并经发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止，原承包户承包期内的土地承包经营权随之灭失。入股即将承包土地经营权折算向土地所有者入股，由土地所有者以土地资源对外招商，引进业主发展农业产业化经营，或自行组成股份公司或者股份合作社等，从事农业生产经营，或将承包土地经营权折价直接向从事农业产业化经营的个人、公司、合作社等经济组织入股分红，无论哪能种形式入股，在股份合作解散时，入股土地经营权均退还原承包农户。

    土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须完善征地保障机制

    建立和完善失地农民社会保障的长效机制，是坚持依法征地、和谐征地的重要条件，也是破解“三农”难题，维护农民利益和社会稳定、推进城乡统筹发展的重要内容。过去，在城市建设、基础设施建设以及重点建设项目中，由于相关体制机制不健全、补偿标准偏低等原因，形成了诸多遗留问题，成为了社会不和谐稳定因素，也对城乡统筹发展产生了一定的负面影响。近几年来，国务院就依法征地，保障失地农民的权益出台了一系列的政策措施，在落实这些政策措施的同时，必须着力解决失地农民的生产、生活和就业安置问题，建立起“经济补偿、就业扶持、社会保障”三位一体的补偿安置机制。一是可建立土地补偿长效机制。建设单位在申报项目工程时，必须把征地补偿费纳入工程预算，在征地补偿方案批准之日起3个月内足额支付给被征用集体经济组织和村民。同时对征地补偿费实行“两公开一监督”，由被征地村集体经济组织公示征地补偿费到位情况、兑付情况、分配情况，让农民充分享有知情权和监督权。二是可建立就业帮扶机制，会同劳动保障部门对失地农民提供免费培训，搭建就业平台，拓展就业空间。三是可建立社会保障机制，及时为失地农民办理失业保险和养老保险，解决其后顾之忧。