全面构建“三委”治村新模式
——广元创新推进农村廉勤监督机制建设的实践与探索

王    永

    农村党风廉政建设事关基层政权建设和农村改革发展稳定。2011年以来，我市立足巩固党的执政根基，在现有村“两委”（村支委和村民委员会）的基础上，全面推行以村（社区）设立廉勤监督委员会、村（居）民小组聘请廉勤监督员为主体的廉勤监督机制建设，着力构建村支部决策权、村委会执行权、村廉勤监委监督权“三权”分制的村民自治和社会管理新模式。从两年来的实践看，综合效果不断显现。农村基层组织和基层干部得到有效监督，群众反映强烈的突出问题得到及时解决，基层信访和腐败易发多发的势头得到有效遏制，人民群众对反腐倡廉建设的认可度不断提高。去年，我市在全省党风廉政责任制考核和反腐倡廉建设群众满意度测评中排名“双第一”，农村信访量和立案数分别同比下降38.2%和33.3%。今年，其做法被中央纪委安排在全国农村党风廉政建设会上作经验交流，得到参会领导充分肯定；全省农村党风廉政建设工作经验交流会在广元召开，20个省级部门分管领导、21个市州和25个县区纪委“一把手”进行了现场观摩。会后成都、乐山、自贡、阿坝等十多个市州300多人先后再次到广元考察学习。

一、实施背景
近年来，随着国家惠农政策投入、统筹城乡发展力度不断加大和农村群众法律意识、民主意识、维权意识不断增强，农村的利益分配格局和基层的社会管理方式正发生根本性变化，现行管理体制和工作机制越来越不适应新形势下农村经济社会发展的要求，主要表现在：一是监督体制缺失，基层权力运行制约乏力。由于村民自治组织在监督体制上的制度性缺陷，造成村“两委”的决策权和执行权得不到有效监督，普遍存在决策不民主、办事不公开、“个人说了算”的现象。前些年虽然建立了村务公开、民主理财等监督小组，但这种以义务性为主体的无专职人员、无固定场所、无法定职权、无经费保障的松散型监督组织，难以真正发挥监督作用，随着时间推移早已名存实亡、流于形式，农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权无法得到保障，导致各种社会矛盾和群体性事件急骤上升。二是监督机制滞后，基层干部作风效能有效监管难。基层干部的一言一行直接代表了党和政府的形象， 由于现行制度对基层组织、基层干部的作风和效能缺乏监督主体，存在监督空白，一些村组干部的宗旨意识、责任意识、服务意识逐渐淡化，“勤与不勤没区别”、“干好干坏一个样”，不作为、乱作为、吃拿卡要、效率低下的现象十分突出，严重损害党和政府的形象，引起群众强烈不满。三是监督力度不够，基层信访和腐败居高不下。在长期缺乏有效监督和监督不到位的情况下，一些村组干部思想松懈、纪律松弛、私欲膨胀，在农村基础设施建设、征地拆迁、安置补偿、集体资产资源处置和惠农资金发放等过程中以权谋私、优亲厚友、与民争利，严重损害农民群众的切身利益，导致党群干群关系紧张。从近年来全市反腐倡廉的整体情况来看，80%的信访举报集中在基层，80%的违纪违法案件发生在基层。基础不牢，地动山摇。针对新形势下农村社会管理中面临的各种问题和矛盾，我市在充分试点论证的基础上，全面推行廉勤监督机制建设，大胆探索“三权”分离和“三委”治村模式，有效解决了因监督体制缺失农村基层产生的各种社会矛盾，开辟了一条党内监督与社会监督相结合的新路径，为农村经济社会又好又快发展提供了有力保障。


二、主要做法
（一）准确定位，做到“五明”。 一是在机构性质上，明确廉勤监督委员会既是村民自治监督组织，又是乡镇（街道）纪委的延伸机构，是党内监督与社会监督相结合的有效载体。二是在产生方式上，明确廉勤监督委员会主任和会员由村（居）民会议或村（居）民代表会议选举产生。廉勤监督员由村（居）民民主推荐产生，由乡镇（街道）纪委聘用。三是在领导体制上，明确廉勤监督委员会以“双重管理”模式为主（即：在村或社区党支部领导下、在乡镇或街道纪委的指导下开展工作，向村民或居民大会负责并报告工作），以“垂直管理” 模式为辅（即：在乡镇或街道纪委的直接领导下开展工作，同时向村民或居民大会负责并报告工作），对城乡结合部、“三资”富集和矛盾集中的村（社区）实行“垂直管理”。四是在职能设置上，明确将党务村务公开、民主理财小组等分散的监督职能全部整合到廉勤监督委员会，赋予知情权、质询权、建议权、评判权和监督权，既监督村级组织，又监督村组干部；既监督廉洁履职情况，又监督工作作风和效能情况。五是在作用发挥上，明确廉勤监督委员会既发挥“村纪委”的作用，又发挥“村人大”的作用。

（二）明确职责，做好“五人”。一是做政策法规的“解释人”。负责宣讲国家法律法规、党纪政纪、强农惠农富农政策和上级决策部署，及时解答群众疑惑。二是做干部廉勤的“评判人”。组织群众对村级组织和村组干部廉洁高效履职情况进行民主评议，督促及时全面整改，促进村组干部廉洁履职、勤政为民。三是做基层信访的“化解人”。征集、反映群众意见，督促村“两委”研究处理，并及时反馈解释，着力把矛盾化解在基层、把问题解决在萌芽状态。四是做村民利益的“维护人”。对重大事项的决策执行、“三资”管理、资金发放等进行全程监督，确保各项政策不折不扣落实，做到干部“管家”，群众“当家”。五是做干部的“贴心人”。通过对村“两委”及干部的监督，既确保其不犯或少犯错误，又及时澄清问题，还干部“清白”、让群众“明白”。

（三）规范运行，建立“五制”。一是选举产生制度。规定了候选人资格条件、选举和罢免程序、任职期限等。廉勤监督委员会一般由3-5人组成，在退休干部和教师、德高望重的老党员以及大学生村官等群众认可度、社会公信度高并具有一定政策水平、熟悉村情的人员中产生，主任原则上由党员担任。二是监督运行机制。规定了监督内容、方式、流程等，做到监督内容固化、操作细化、程序线化、处理明确化。三是重点审核机制。规定了未经廉勤监委审核盖章的财务原始凭证不准入账，未经廉勤监委审核盖章的村务、党务公开内容不准公布。四是考核奖惩机制。规定了考核内容、方式和考核结果的运用。五是教育培训机制。规定了培训方式、内容、时间要求等。

（四）设定权限，实行“五不”。一是廉勤监督委员会必须支持村（社区）“两委”依法正当履职，做到监督到位不越位。二是不直接参与具体村级事务的决策和管理，做到参与决策不干预决策。三是负责对本村基础设施等工程建设的监督，做到监督工程不插手工程。四是负责收集群众对村“两委”意见和建议，做到收集意见不组织群众闹意见。五是负责全面监督村“两委”工作，做到监督工作不左右工作。同时廉勤监督委员会每年向村（居）民会议或村（居）民代表会议报告一次工作，同时接受村（居）民年度信任度测评，测评信任票未过半数的立即辞职或责令辞职。

（五）严格标准，确保“五有”。一是办公有场所。为廉勤监督委员会设置了独立、固定的办公场所，配备了必要的办公设施。二是对外有牌子。统一标准制作了白底红字的廉勤监督委员会牌子，与村“两委”牌子并挂。三是监审有印章。统一了廉勤监督委员会的监审印章。四是运转有程序。将工作制度和工作流程规范上墙，严格执行，接受群众监督。五是经费有保障。县区财政按廉勤监督委员会主任每月300元的误工补助标准和一定的工作经费进行预算，由乡镇纪委考核后发放。

（六）明确目标，力争“五零”。 一是监督网络“零盲点”，通过建立村廉勤监督委员会和组聘廉勤监督员制度，在监督网络上实现对村级组织、村组干部的全覆盖，在监督内容上实现廉与勤监督的全覆盖。二是民主监督“零距离”，通过民推民选、民主监督，使村民在参与中监督，监督中参与，实现对村级组织、村组干部、村组事务的“零距离”监督。三是合理诉求“零重访”，通过向上争取、向下协调，督促村“两委”及时将群众合理诉求一次性解决到位。四是群众信访“零举报”，通过廉勤监督，督促村组干部廉洁高效履职，实现群众对村组干部的“零反映”、“零举报”。五是基层干部“零案件”，通过全方位、多角度监督和不断完善制度，着力铲除腐败滋生的条件和土壤，实现农村基层干部无重大违纪违法案件发生。

    在整体推进村（社区）廉勤监督委员会建设的同时，坚持把廉勤监督机制向农村中小学、乡镇卫生院、中小企业和“两新”组织延伸和拓展，促进廉洁治校、廉洁从医、廉洁经营和“两新”组织健康发展。截至目前，全市194所农村中小学校、150所乡镇卫生院、18家中小企业和“两新”组织建立了廉勤监督委员会，选举产生廉勤监督委员会委员1090人，实现基层党组织建到哪里，廉勤监督就跟进到哪里。

三、初步成效
（一）绘制了村级权力合理配置的“框架图”，填补了村级监督组织空白。廉勤监督机制的建立，形成了决策权、执行权、监督权相分离的村级权力制衡结构，既弥补了现行村级组织缺乏有效监督的制度性缺陷，又实现了党内监督网络的全覆盖，被广大村民亲切地称之为“村纪委”，从体制机制上解决了村级组织、村组干部“上级监督太远、群众监督太难”的问题。截至目前，全市2430个行政村、237个社区全部建立了廉勤监督委员会，选举产生廉勤监督委员会委员8016人，聘请组廉勤监督员16918人。

（二）构筑了村组干部腐败的“防火墙”，促进了基层干部廉洁高效履职。廉勤监督机制的建立，加强了对村组事务和村组干部的监督，有效解决了“用权一句话”、“花钱一支笔”、“干好干坏一个样”的问题，农村基层干部的廉洁意识、责任意识明显增强，工作作风不断改进，工作效率不断提高。去年以来，廉勤监督委员会组织开展质询8977次，督促公开事项2236项、整改事项3729项，制止不合理支出2800多万元。国家统计局广元调查队调查显示，廉勤监督机制建设以来，群众对基层干部的满意度达到87.37%，较2009年提升11.5个百分点。

（三）架起了干部群众的“连心桥”，促进了农村和谐稳定。廉勤监督机制的建立，畅通了基层群众诉求渠道，搭建了就地化解矛盾纠纷、直接解决群众信访的平台，有力促进了农村和谐稳定。去年以来，廉勤监督委员会和廉勤监督员处理信访3896件，化解村民矛盾纠纷6780件，上报村组干部违纪线索536条，112名村组干部受到责任追究。信访大县剑阁县涉农信访量同比下降58.9%。

（四）建立了集中民声的“意见箱”，推动了农村经济社会健康发展。廉勤监督机制的建立，开辟了听民声、汇民意、聚民智的新渠道，有力促进了农村经济社会健康快速发展。去年以来，廉勤监督委员会收集村民对村组务及村组干部的意见5.6万条，围绕新农村建设、农业产业化等，向村“两委”提出整改建议2.7万条，各地在落实整改意见中促进了农村不断焕发新面貌。